A Magyar Pedagógiai Társaság álláspontja a rugalmas beiskolázás rendje helyreállítását célzó jogszabálymódosítás tervezetéről
A tankötelezettség megkezdésének halasztására irányuló eljárás hatékonyabb alkalmazhatósága érdekében a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény és a nemzeti köznevelésről szóló törvény végrehajtásáról szóló 229/2012. (VIII. 28.) Korm. rendelet módosításáról szóló tervezeteket módosításait, valamint a tervezetekhez kapcsolódó indokolásokat, tartalmi összefoglalókat megnyugvással és reményekkel telten fogadta a Magyar Pedagógiai Társaság. A problémák megoldását célzó elképzeléseket indokoltnak tartjuk.
Köszönjük az óvodapedagógusok tudásának és 3-4, netán 5 éves nevelési – fejlesztési feladatok fontosságának megerősítését, presztízsük megemelését, szükséges felelősségük kiemelését. (persze idővel a képzést is hozzá kell igazítani a változásokhoz.)
1.Jelenleg az első osztályos tanulók bukásának nagyarányú mértéke is igazolja, hogy a gyermekek iskolakezdési idejét nem határozhatja meg pusztán és mereven az életkor, mert minden gyermek fejlődési útvonala, egyéni életmódbeli és tapasztalati jellemzői más-más képet mutatnak – az iskolakészültség szempontjából is. Szükséges van visszaállítani a differenciált egyéni bánásmód alapján a beiskolázás egyénileg megvalósítható rendszerét.
A kor szükségleteire válaszoló óvodai nevelési célok és alapelvek nem valósulhatnak meg a hatékony, eredményes nevelés legalapvetőbb feltétele a gyermek megismerése nélkül. Az életkori és egyéni sajátosságok ismerete azt a célt szolgálja, hogy a szülő, az óvodapedagógus, a gyermekek körül tevékenykedő szakemberek a gyermek fejlődésére építse a fejlesztés folyamatát és a bekövetkezett változásokat figyelemmel kísérve, időben és helyesen tudjanak reagálni. Az egész személyiség megismerése céltudatos és folyamatos megfigyeléseket igényel. A gyermek tanulásának megértéséhez követni kell tudni a gyermeki megismerési folyamat fejlődését, ezen belül is a gyermeki gondolkodás alakulását. Mindehhez folyamatosan fejleszteni kell a megismerési eszközrendszert, s az eszközrendszer használatára vonatkozó kompetenciák fejlesztését. Az eszközrendszer lényeges eleme, hogy az érvényes tudáshoz vezető mivolta mellett alkalmazása ne legyen túlságosan bonyolult, éppen a nevelőmunkától elvonó időt jelentő. Elvárásunk, hogy minél kevesebb legyen az adminisztráció, és minél több legyen az egyéni beszélgetési, és kapcsolati háló a felnőttek között.
Nyilvánvaló, hogy az Óvoda (vagy tagóvoda) helyi nevelési-fejlesztési programja alapján, annak elveivel összhangban kell megvalósítania a személyiségfejlesztést – az eddigi elfogadott helyi szokások, eredmények értelmében.
Nyilvánvaló az is, hogy a rendelet alkalmazásakor kiemelt figyelmet érdemelnek azok a gyermekek, akik meghatározott tünetek alapján valószínűleg a „sajátos nevelési igény” valamely kategóriájába fognak tartozni beiskolázásuk után. Erről a későbbiekben részletesen szólunk. A törvénymódosítás Összefoglalójában (Lásd: Összefoglaló_Nkt.docx) foglaltakkal maradéktalanul egyet lehet érteni, szemléletével, irányával, törekvésével kapcsolatban kifogás nem merül fel. A célok elérésének érdekében javasolt törvénymódosításokkal összefüggésben azonban több észrevétel is indokolt, amelyeket az alábbiakban részletezünk. Kritikai megjegyzéseink természetesen több esetben túlmutatnak a rendelettervezet szövegén, érintik az óvodai működési rend, szervezeti kultúra több alapkérdését. A jogalkotó azon törekvését, hogy az iskolaérettség megítélésében ismét nagyobb szerepet kapjon az óvodapedagógus, az óvodavezető és a szülő, alapvetően támogatjuk. Meggyőződésünk, hogy a gyermek fejlődését, személyiségét, egyéni sajátosságait és fejlettségi szintjét azok a szakemberek tudják a leginkább megítélni, akik nap mint nap foglalkoznak vele. Az óvodapedagógus hosszú időn keresztül követi a gyermek fejlődését, ismeri erősségeit, nehézségeit, szociális kapcsolatait, mozgási, érzelmi és értelmi érettségét. Ezért nem tartok attól, hogy az óvodavezetőre nagyobb döntési felelősség hárul. Az összevont óvodák csúcsvezetői ( igazgatói?) nem igazán alkalmasak a beiskolázási javaslatról szóló döntést illető felelősségvállalásra, mivel több száz gyermek megismerését nem tudják igazán reálisan átlátni, megvédeni, indokolni. Ez egyértelműen a gyermekekkel közvetlen, napi kapcsolatban álló tagóvodai vezetői-szakemberi kompetencia. Megjegyezzük, hogy ezért is megfontolandó az „egy épület-egy óvoda” rendszerének fontossága Fontosnak tartjuk azt is, hogy a beiskolázás kérdését illető javaslatra vonatkozó egyet nem értés esetén a szülő is kérhessen szakértői vizsgálatot. (bár nincs rá vonatkozó tiltás, de egyértelműbb lenne, ha egy mondattal benne lenne ez a kitétel is, mivel így akár az érdeksérelem miatt indított eljárás is kevesebb lesz.) Tisztázni érdemes a szülői beleegyezés elmaradása esetén a fellebvitel szintjét és helyét. Ez a jegyző vagy bíróság? Melyik megoldás támogatja inkább a bizalmon alapuló együttműködés. Úgy véljük: ha szülő és az óvodapedagógus nem ért egyet, akkor az óvoda kezdeményezi a szakszolgálati vizsgálatot. Kezdeményezhetné ezt a szülő is.
Az „iskolába lépési vizsgálat” kifejezés helyett javasoljuk a pedagógusok és szakértők által használt és megszokott „iskolaérettségi vizsgálat” kifejezés használatát. (Szóvá tesszük, hogy a szakirodalomban hosszú évek óta terjedő, ennél is differenciáltabb terminus az „iskolakészültségé” – megfontolásra javasoljuk alkalmazását.)
2. A törvénymódosítási javaslat 2. § (1) szövege helyett, mely szerint a
„(2) A gyermek abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a hatodik életévét betölti, tankötelessé válik. A tankötelezettség teljesítése a tanév első tanítási napján kezdődik.”,
Az alábbit javasoljuk:
„(2) A gyermek abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a hatodik életévét betölti, tankötelessé válik. A tankötelezettség teljesítésének megkezdéséről az Nkt. 45. § (4) bekezdésében meghatározottak szerint, a gyermek iskolaérettsége alapján, az óvodavezető vagy a szakértői bizottság dönt.A törvénymódosítási javaslat 2. § (2) bekezdésének szövegét törölni javasolja több tagtársunk, mely szerint a tankötelezettségének korát elérő gyermek esetében a további egy nevelési évig való óvodában maradás kizárólagosan a szakértői bizottság véleménye ill. döntése alapján engedélyezhető,
„(2a) Ha a gyermek iskolába lépéshez szükséges fejlettsége ezt indokolja, a pedagógiai szakszolgálat szakértői bizottságának szakértői véleménye alapján a gyermek további egy nevelési évig óvodai nevelésben vesz részt.”, minthogy az idézett szöveg feloldhatatlan ellentmondásban van a módosítás 2. § (5) bekezdésének szövegével, és a törvényjavaslat deklarált céljával, amelyek a tankötelezettség teljesítésének megkezdésével összefüggő döntéseket az óvodapedagógus és a szülő egyetértése esetén az óvodavezetőnek adja (a törvénymódosítás szellemének megfelelően), szakértői bizottsági döntésre csak az említettek egyet-nemértése esetén van szükség.
A törvénymódosítási javaslat 2. § (5) szövegének pontosítását javasoljuk az alábbiak szerint:
„(4) A tankötelezettség kezdetéről” megfogalmazás helyett „A tankötelezettség teljesítésének kezdetéről” szövegváltoztatás következetes és jogilag egyértelmű terminus-használatot javasoljuk, hiszen a tankötelezettség a gyermek betöltött 6. életévét követően fennáll akkor is, ha a gyermek még az óvodában tölti a következő nevelési évet, vagyis a teljesítés, az iskolába lépés időpontja lehet csak kérdéses, lehet döntés tárgya, a törvényjavaslat 2. § (2) bekezdése alapján maga a tankötelezettség nem.
A törvénymódosítási javaslat differenciálás nélkül, azonos kereteket szabva kezeli az iskolaérettségi vizsgálatok azon csoportját, amely a gyermek betöltött 6. életévet követő iskolába lépés vagy óvodai nevelésben való maradás kérdésében hivatott dönteni azzal, amikor egyértelművé vált a gyermek óvodai nevelésben maradása, de a fejlesztéssel kapcsolatos döntések miatt szükség van a szakértői bizottság vizsgálatára. Helyes lenne az említett vizsgálatok törvényi szétválasztása, amely lehetővé tenné, hogy a fejlesztéshez szükséges szakértői vizsgálatok ne hátráltassák az aktuális iskolaérettségi vizsgálatokat.
A 2. § (5) (6) és (7) bekezdésében foglaltak, illetve az általunk javasolt vizsgálati csoport-bontás figyelembevételével, szükséges lenne rögzíteni az iskolaérettségi vizsgálatok időintervallumát, tehát a felkérések legkorábbi lehetséges időpontját is oly módon, hogy a fejlesztésekhez szükséges vizsgálatokat csak március 31. után lehessen kezdeményezni.
Az eredeti javaslat szerint a szakértői bizottságoknak március 20-ig dönteniük kell az óvodák által február 1-ig kezdeményezhető vizsgálatokban. A tervezet nem rendelkezik viszont arról, hogy az óvoda vezetője mikortól kezdve kezdeményezheti az iskolaérettségi vizsgálatokat a pedagógiai szakszolgálatoknál. E szabályozás nélkül a szakszolgálatok könnyen kerülhetnek olyan helyzetbe, hogy egyéb tevékenységeik szüneteltetésére kényszerülnek. Szabályozás hiányában a jelen szabályozás-tervezet legvalószínűbb forgatókönyve ugyanis az lesz, hogy a vizsgálati kérelmek nagy többsége január végén érkezik be a szakemberhiányos szakszolgálati ellátórendszerhez. Mindez a vizsgálatok elvégezhetetlen mértékben való feltorlódásával járhat, a túlságosan korai vizsgálati kérelmek, illetve e vizsgálatok eredményei pedig nem tudják figyelembe venni a gyermek érési folyamatából bekövetkező későbbi változásokat, vagyis ilyenkor a gyermek érdekei sérülnek.
A törvénymódosítás sikerének egyik kulcsa a szakértői bizottságok kapacitásának kérdése. A módosítás ugyan (helyesen) az óvodapedagógus, óvodavezető, szülő hármasának adja az iskolakezdésről való döntést, a gyakorlatban azonban bármelyik résztvevő bizonytalansága, a legkisebb szülői ellenkezés, vagy a szülővel való egyeztetés, kommunikáció nehézsége, esetlegesen konfliktust eredményezhető volta arra fogja indíttatni az óvodákat, hogy iskolaérettségi vizsgálatot kezdeményezzenek, és a döntést átruházzák a szakértői bizottságokra.
Túl ezen, a szakértői bizottság hatáskörében lesznek azok a korábbiakban már említett vizsgálatok is, amelyek a gyermek iskolakészültségének fejlesztéséhez szükségesek, továbbá ugyanezen szakértői bizottságoknak kell megejteniük az SNI és a BTMN első- és felülvizsgálatokat is. Mindezek miatt különösen fontos, hogy a pedagógiai szakszolgálatok kapacitásbecslése megfelelő, reális legyen.
Jelezzük, hogy a törvénymódosításhoz tartozó „Hatásvizsgálati lap” 5821 pedagógiai szakszolgálatnál dolgozó szakemberrel számol, amely a szakértői bizottsági vizsgálati kapacitást illetően biztosan téves, minthogy a pedagógiai szakszolgálatokban csak a szakértői bizottság tagjai kérhetők fel iskolaérettségi vizsgálat elvégzésére, így számuk messze alatta marad a megadott (a teljes létszámtól el nem különített szakértői) szakember-létszámnak. Fontos hangsúlyozni, hogy egy reális szakember-létszám feltételezése esetén, a szakemberek munkaidejének és számának egyszerű szorzásával nem adható meg a szakértői bizottságok tényleges kapacitása, minthogy egy-egy szakember nem csak szakértői bizottsági feladatokat lát el, továbbá a bizottságok nem csak iskolaérettségi vizsgálatokat folytatnak. Arra vonatkozóan nincs adat, hogy a szakemberek munkaideje hogyan oszlik meg az egyes szakszolgálati feladatok között, holott ez is jelentős mértékben befolyásolja a rendelkezésre álló szakértői vizsgálati kapacitást. (Nem reprezentatív kutatások és a szakmai rendezvényeken való személyes beszélgetések alapján feltehetően a munkaidő 50-65 százalékát teszi ki a szakértői tevékenység.)
Megjegyzendő, hogy a Dr. Kereki Judit szakmai vezetésével megvalósult projekt keretében készült iskolaérettségi vizsgálati protokoll részletesen foglalkozott a vizsgálatok megszervezésének nehézségeivel. A 2017-2018-as adatfelvétel tapasztalatai alapján az iskolaérettség megállapítása az egyéb szakértői vizsgálatok átmeneti szüneteltetését vonta maga után, és egyes intézményekben a terápiás ellátás részleges vagy teljes szüneteltetésével járt együtt (Szvatkó és munkatársai, 2021). A pedagógiai szakszolgálatok vizsgálatokkal kapcsolatos szervezési és kapacitásbeli nehézségeit az AJB-694/2021. számú ombudsmani jelentés is kiemeli, jelezve, hogy egyes intézményekben napi 12-14 órás munkaidőt eredményezett az iskolaérettségi vizsgálatok lebonyolítása, kapacitáshiány miatt. A jelentés ugyanakkor arra is kitér, hogy nagy országos egyenetlenség mutatható ki az iskolaérettségi vizsgálatok vonatkozásában is.
A kapacitás-tervezésnél érdemes figyelembe venni az iskolaérettségi vizsgálatok időtartamát is. A tervezethez tartozó Általános indoklás a szakszolgálatoknál végzett iskolaérettségi vizsgálatot egyórásnak adja meg, amely biztosan téves, nem reális.
Megint csak, éppen a Dr. Kereki Judit szakmai vezetésével készült 2017-2018-as adatgyűjtés az, amely az iskolaérettségi vizsgálatok esetében időigényként 2-4 órát, egyes esetekben ennél is többet jelez. Az ugyancsak az ő vezetésével készült szakmai protokoll egy-egy gyermek esetében 3 órás teljes vizsgálati idővel számol, amelybe a gyerek várakozása is beletartozik. (A szülővel folytatott beszélgetés például nem a gyereket terheli ugyan, de meg kell várnia azt.) A vizsgálatok időigénye tehát messze nagyobb annál, mint amennyivel a jogalkotó számol. Amennyiben a szakemberek számát is, a vizsgálathoz szükséges időt is jelentősen alábecsülik a törvénymódosítás szerzői, és a tényleges kapacitás figyelembevétele nélkül szabályozzák az iskolaérettséggel összefüggő vizsgálatokat, a törvénymódosítás (jelentős létszámbővítés hiányában) megoldhatatlan helyzetbe hozza a szakszolgálatokat illetve szakértői bizottságokat, elviselhetetlen terheket róva az érintett szakemberekre. Idetartozó kérdésnek tekintjük, s ezért felhívjuk a jogalkotó figyelmét arra, hogy a minisztérium körlevélének mellékletében szereplő, társadalmi egyeztetésre bocsátott dokumentumok világosan szólnak a 229/2012. (VIII. 28.) Korm. rendelet vonatkozó részeiről, amelyeket érint a törvénymódosítás, ám a 20/2012 (VIII.31.) EMMI rendelet és a 15/2013 (II. 26.) EMMI rendelet ugyancsak szükséges kiegészítéseiről, módosításáról nem esik szó.
A 20/2012. (VIII.28.) Korm. rendelet jelentősebb módosítást nem igényel, de a 93/A. § (2) bekezdés, vagyis a gyermek fejlődését nyomon követő óvodai dokumentációra vonatkozó szabályozás kiegészítése indokolt.
A pedagógiai szakszolgálati intézmények működéséről szóló 15/2013. (II. 26.) EMMI rendelet jelenleg hatályos állapota még a régi, az Oktatási Hivatal általi kirendeléshez igazodik, határidőkkel és eljárásrendekkel együtt, így ezek módosítása, kiegészítése szükséges.
2.1. A 7. § (1) bekezdését célszerű kiegészíteni egy új al-ponttal, amely önálló vizsgálati célként határozza meg az iskolaérettségi vizsgálatot a törvényben előírt és részletezett esetekben.
2.2. A 11. § és 12. § szövegét módosítani szükséges az iskolaérettségi vizsgálatok vonatkozásában oly módon, hogy egyértelműen szabályozva legyen a megyei és a járási szakértői bizottságok hatásköre, jogosultsága, vagyis rögzíteni kell, hogy az SNI és BTMN tanulók iskolaérettségi vizsgálatának elvégzésére, az ezzel kapcsolatos döntések meghozatalára a megyei vagy a járási szakértői bizottság jogosult-e.
2.3. A 13. § (2) bekezdését, amely felsorolja a szakértői vizsgálat indításának eseteit, ki kell egészíteni az óvodavezető iskolaérettséggel kapcsolatos vizsgálati kérelmének lehetőségével.
2.4. A14.§ módosítása szükséges oly módon, hogy a rendeletben elkülönüljön az iskolaérettségi vizsgálat más szakértői bizottsági vizsgálatoktól, szabályozva és összehangolva egyúttal a vizsgálatok határidőit. E paragrafusban érdemes szabályozni továbbá, hogy esélyegyenlőségi szakértőnek jelen kell-e lennie az iskolaérettségi vizsgálatoknál, és azt is, hogy mi az eljárásrend abban az esetben, ha a szülő az iskolaérettségi vizsgálaton nem jelenik meg.
2.5. A 17. § (1) l) szerint az adott tanév szeptember 1. és január 18. napja közt elvégzett vizsgálatoknál az ötödik életévüket betöltött, de hat évesnél fiatalabb sajátos nevelési igényű vagy beilleszkedési, tanulási, magatartási nehézséggel küzdő gyermekek esetében a szakértői bizottságnak javaslatot kell tennie a tankötelezettség teljesítésének következő tanévtől történő megkezdésére vagy további egy év óvodai nevelésre. Tisztázni szükséges, hogy a törvénymódosítást követően megmarad-e a szakértői bizottságok ilyen jellegű javaslattételi kötelezettsége. (Az idei, 2026/2027-es tanévben a szakszolgálatok már tettek beiskolázási javaslatokat, így felmerül a kérdés, hogy ezek a javaslatok érvénytelenek lesznek vagy figyelembe kell venni azokat?)
2.6. A 18. § szövegében szabályozni kell a szülő jogorvoslati lehetőségeit az iskolaérettségi vizsgálat döntéseivel összefüggésben.
2.7. A 24.§ megfelelő szövegrészeit javasolt pontosítani azokra az esetekre vonatkozóan, amikor az iskolakészültség támogatása miatt kezdeményezi az óvodavezető a gyermek ellátását. Szükséges annak rögzítése, hogy milyen ellátásokra jogosult ilyenkor a gyermek a nevelési tanácsadás keretében, és azt is, hogy az illetékes szakszolgálat köteles-e biztosítani ezt az ellátást. (Utóbbi a szakszolgálati kapacitások miatt nélkülözhetetlen.)
Van-e arra mód (s főként anyagi forrás) – vetődik fel a kérdés – , hogy az SNI-s és a HHH-s gyerekek még egy évvel tovább maradjanak az óvodában, akár 8 éves korig is. Amire az alapképzésben, és a rendszerek kiépítéséhez szükség van időre, más területekkel való egyeztetésekre! Ez különösen akkor lenne reális, ha a rugalmas óvodakezdés is érvénybe lépne: ha a hátrányos településen élő gyerekek kiválthatnák az óvodát a Biztos Kezdet Gyerekházba járással, 4 éves korukig, és ha az SNI-s gyerekek maradhatnának a bölcsődékben 4-5 éves korukig. Ez tehát egy komplex “beavatkozást” igénylő lépés lenne! Felhívjuk a figyelmet arra, hogy a tervezet megvalósításával kapcsolatban komoly finanszírozási és személyi feltételeket érintő kérdések is felvetődnek.
A sajátos nevelési igényű, illetve beilleszkedési, tanulási és magatartási nehézséggel küzdő gyermekek további óvodai nevelése esetén a jogszabály célzott fejlesztő foglalkozások biztosítását írja elő, miközben ezek személyi feltételei nem minden esetben állnak rendelkezésre. Tapasztalható, hogy bizonyos fejlesztő szakemberek – például szurdopedagógusok – elérhetősége rendkívül korlátozott. Az együttműködési megállapodások alapján igénybe vehető külső szakemberek óradíja jelentős költséget jelent az intézmények számára, miközben az ehhez szükséges többletfinanszírozás, állami normatív támogatás nem feltétlenül fedezi a tényleges kiadásokat.Nem egyszerűen az a kérdés, hogy az óvoda vállalja-e a felelősséget a gyermek fejlődéséért, hanem az, hogy kap-e hozzá megfelelő szakmai és anyagi támogatást.
A gyermek érdeke minden esetben elsődleges kell, hogy legyen. Nem engedhető meg, hogy a fejlesztés minősége vagy elérhetősége attól függjön, hogy az adott óvoda milyen anyagi lehetőségekkel rendelkezik, illetve sikerül-e megfelelő szakembert találnia.