Civil törvény véleményezése

Szászfalvi László

egyházi, nemzetiségi és civil társadalmi kapcsolatokért felelős államtitkár

 Dr. Latorcai Csaba
nemzetiségi és civil társadalmi kapcsolatokért felelős helyettes államtitkár

 Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium,

Egyházi, Nemzetiségi és Civil Társadalmi Kapcsolatokért Felelős Államtitkárság

1055 Budapest, Szalay utca 10-14.

csaba.latorcai@kim.gov.hu

Tel: +36 (1) 795-4044

Tisztelt Államtitkár Úr!

Tisztelt Helyettes Államtitkár Úr!

 

 

 

 

A Fővárosi Civil konzultatív Tanács (FCKT) nevében az alábbiakban szeretnénk az FCKT tagjainak a „Az egyesülési jogról, valamint a civil szervezetek működéséről és tá­mo­gatásáról” szóló törvénytervezettel kapcsolatos véleményét közvetlenül is Önök elé tárni, miközben ter­mé­szetesen a hivatalosan rendelkezésre álló civiljog@kim.gov.hu elektronikus levélcímre is megküldjük véleményünket.

 

 

Paritás

 

Az FCKT mind az előző, mind pedig a jelenlegi Fővárosi Önkormányzat által legitimnek tekintett testület, melyet kizárólag a civil szervezetek választottak. A kormányzat számára is példa értékűnek tartjuk, hogy a Fővárosi Önkormányzat mellett működik egy olyan testületet, melyben csupán 1/8-os szavazati arányt képvisel az önkormányzat, és 7/8-ot a civil szervezetek. Ezzel szemben a törvény-tervezet 90.§ (2) bekezdésében az ágazati miniszter a Nemzeti Együttműködési Alap (NEMA, korábban: NCA) 9 fős kollégiumaiban:

·         3 főt a miniszter saját hatáskörében,

·         3 főt ugyancsak a miniszter az általa stratégiai partnerként elfogadott civil szervezetek köréből,

·         3 főt pedig a civil jelöltállítási rendszeren keresztül jelöl ki.

Következésképp: a NEMA kollégiumaiban a 2/3-os állami és 1/3-os civil képviseleti arány gyakorlatilag lehetetlenné teszi a civil szempontok érvényre juttatását.

 

Az FCKT számára elfogadhatatlan, hogy a tervezet amilyen mértékben gyengíti a civil kontrollt, olyannyira erősíti a bürokráciát, miközben a kormányzati kommunikációban ennek az ellenkezőjéről volt szó.

 

Az FCKT egy olyan civil törvényt kíván támogatni, amely az alábbi négy területen biztosít valódi partnerséget a civil szervezetek és a kormányzat között:

1.       a civil társadalom szervezeteinek jogi helyzetét, és azokat az eljárásokat illetően, amelyek révén jogi személyiséget nyerhetnek;

2.       a civil szervezetek adóügyi kezelésére, és a számukra nyújtott adományokkal kapcsolatos eljárásokra;

3.       a civil társadalom érdekképviseleti és érdekérvényesítési jellegű tevékenységére;

4.       a civil szervezetektől elvárt átláthatóság, nyilvánosság és elszámoltathatóság szabályaira.

 

Az FCKT meglátása szerint az egyesülési jogról, valamint a civil szervezetek működéséről és tá­mo­gatásáról jelen tervezet nem ilyen, mert:

·         lefokozza a NEMA civil delegáltjainak szerepét
a korábbi NCA-ban megvalósult döntési szinthez képest;

·         a Tanács és a Kollégiumok tagjainak megbízását 4 évre kiterjeszti és visszahívhatatlanságukat megerősíti [94.§ (1) bek.]

·          nem tartalmazza az érdekképviselet fórumainak szabályozását;

·         csökkenti a nyílt pályázatok arányát,

·         nem segíti releváns mértékben a hiányzó hazai adományozási kultúra elterjedését,

·         felfüggeszti az érvényben lévő közszolgáltatási szerződéseket, s így jogot von el [105.§ (1) és (6) bek.];

·         nem támogatja az ötmillió forint feletti szervezetek működési költségeit / 84.§ (4) /,

·         a non-profit szektor vagyonával kapcsolatosan a 113.§ (3) új rendelkezése a civil rendelkezés jogát nullázza le,

·         stb., stb.

 

Az eljárásrendek konszenzusos kialakítása

Hogy kerül a csizma az asztalra?

 

Az FCKT tagjai az elmúlt évtizedekben immáron több ízben is részt vettek „az egyesülési jogról, valamint a civil szervezetek működéséről és tá­mo­gatásáról” szóló jogszabályok előkészítésében. Azt az egyeztetési gyakorlatot azonban most először tapasztaljuk, hogy a törvénytervezetről – a mindössze 8 napig tartó társadalmi egyeztetésben – kell véleményt mondanunk, és a kormányzati szándékokat felvázoló stratégia hiányában a közzétett jogszabálytervezet normaszövegéből kell visszakövetkeztetnünk a jogalkotói szándékra. Az „előzetes hatásvizsgálat” összefoglalója ugyanis sem tényadatot sem a tények értékelését nem tartalmazza. 

 

Számolni és kommunikálni tudni kell!

 

A kormányzati kommunikáció szerint: „példaértékű, csaknem egy éven át tartó kormányzati-civil konzultáció”^[1] előzte meg a társadalmi egyeztetés elindítását. Ezzel kapcsolatban csupán annyit szeretnénk megjegyezni, hogy:

(a.) a KIM honlapján 2011. június 10. 11:21-kor „Befellegzett a fantom szervezeteknek” címmel közzétett KIM-tájékoztatóból az derül ki, hogy: „Több mint ezerötszáz civil szervezet érezte fontosnak, hogy megossza velünk elképzeléseit, javaslatait a civil jövőkép kialakításáról – mondta Szászfalvi László államtitkár.”[2]

(b.) Ezzel szemben a 2011.június 22 14:46-kor, „Megkezdődött a civiltörvény tervezetének társadalmi egyeztetése” címmel feltett tájékoztató 6. bekezdése szerint „Mintegy 500 civil szervezet küldte el a KIM-be észrevételeit és javaslatait”[3].

(c.) Az előzetes hatásvizsgálat összefoglalója viszont már csak „több száz” civil szervezetről, illetve ezres nagyságrendű, „közvetetten hozzászóló szervezet”-ről beszél.

E három közlés ellentmondásossága miatt komolyan megkérdőjeleződik bennünk az előkészítés hiteles adatszerűsége is. Evvel az erővel az FCKT is joggal állíthatná magáról, hogy több mint 12.000 budapesti civil szervezetet képvisel, hisz hangja az aktív civil szervezeteké. Mi azonban igyekszünk annyit és csak annyit állítani magunkról amennyit a saját, demokratikus döntéshozatali szabályaink lehetővé tesznek.

 

A kormányzat harcban áll – mi nem!

 

Meglátásunk szerint a tárgyalandó törvénytervezet jól leképezi Szászfalvi László államtitkár úr azon nyilatkozatát, melyben világossá tette, hogy „háború”-nak tekinti ezt a jogalkotási folyamatot^[4].

Ezzel szemben az FCKT pártállástól független tagjai nem tudnak együttműködésre törekvést „háborús” helyzetként felfogni. Számunkra nincs háború. Mi békében és biz­ton­ságban akarunk élni. S ha a kormányzat bármely szereplője háborús helyzetként fogja fel a civil ágazati valóságot, akkor az FCKT első lépésként a „békekötéshez” és „béketeremtéshez” tudja felajánlani a segítségét, és nem a háborúhoz.

 

A 8 napos véleményezési idő a civil szervezetek működésmódjának

tökéletes figyelmen kívül hagyását jelenti, a civil méltóság sárba tiprását

 

Mint már említettük, ilyen rövid társadalmi egyeztetési határidőt eddig még egyetlen kormányzat se szabott meg a „Civil törvény” kapcsán. Aligha vehető ugyanis komolyan az együttműködés szándéka akkor, ha „a dokumentum célja a társadalmi egyeztetés elindítása”, és az erre szánt idő mindössze 8 munkanap. Annak fényében pedig különösen megkérdőjelezhető, ha tudjuk, hogy a kormány július első napjaiban, tehát gyakorlatilag „a­zon­nal” kívánja a törvényt megtárgyalni, és július 11-ig az Országgyűlés elé terjeszteni (mely aztán érdemi vitát úgyis csak az őszi ülésszakon tud róla folytatni).

E folyamat fényében már egészen más megvilágításban olvasható az az előterjesztői ígéret, hogy „az előterjesztés valamennyi tartalmi és formai eleme módosulhat”, hisz a javaslatok elolvasására, újragondolására, a tervezet szövegének újrafogal­ma­zására semmiképp se lenne elegendő egy meleg nyári nap délutánja, még a legkiválóbb kormányzati apparátus számára sem. A jelen tervezetet elkészítő apparátus számára pedig egész biztosan nem, hisz a szövegből nyilvánvaló, hogy sem a civil szervezetek gazdálkodási gyakorlatáról nincs mélyreható ismerete, sem a non-profit szektor egészét nem kívánja támogatni, sőt azzal kapcsolatosan, néhol kifejezetten elfogult álláspontot képvisel. Miközben mindennek az ellenkezőjét kommunikálja.

A Budapesten megszervezett 2011. évi Európai Civil Találkozó ajánlása így fogalmazott: „Az érdekeltek észrevételeit komolyan kell venni, így biztosítva, hogy a társadalmi és környezeti megfontolásokat is figyelembe vegyék a gazdasági szempontok mellett. A hatóságok a véleményezők számára is könnyen érthető formában mutassák be a véleményezés lépéseit, szabjanak meg olyan határidőket a véleményezésre, mely alatt a véleményezők ténylegesen képesek lehetnek a dokumentum-tervezetek áttanulmányozására és javaslataik/állásfoglalásaik megfogalmazására, (vagyis ésszerű időtartamot kell hagyni a reagálásra, számításba véve azt is, hogy a civil szervezetek is konzultálhassanak felhasználóikkal, ügyfeleikkel és támogatóikkal); továbbá a hatóságok válaszoljanak a dokumentum-tervezeteket véleményezőknek, és a véleményezési folyamat részeként adjanak magyarázatot az egyes észrevételek elfogadására vagy elutasítására.”

 

A jelen tervezetnek – egyértelműen a gyors munkával járó kapkodásból eredő – az elvárhatónál messze több nyelvtani hibáját akár felesleges is lenne említenünk, de a jogszabály-harmonizáció szarvashibáit és a tervezetben használt homályos fogalmak alkalmazását el lehetett volna elkerülni.

 

Mindezek alapján szeretnénk jelezni, hogy a jogalkotás előkészítésének folyamatában a fenti módon megejtett véleménykérés és egyeztetés, illetve ebben az FCKT lehetséges szerepe azt sugallja, hogy a civil szervezetek az objektív feltételek miatt nem tudják álláspontjukat megfelelő módon kifejteni, pedig nyilvánvalóan ez nem lehet a kormányzat igazi célja.

 

Eljárási javaslataink

 

Az FCKT 2011. július 1-én kibővített ülést tartott, melyen a résztvevő civil szervezetek megvitatták a tervezetet. A tervezettel kapcsolatban olyan mennyiségű és minőségű kérdés, kifogás, koncepcionális egyet nem értés fogalmazódott meg (melyeket itt még csak összegezni se tudunk), illetve a szöveg olyan jól tapintható elbi­zonytalanodást – és ami a legrosszabb – rengeteg indulatot gerjesztett, hogy aligha tudunk annál hasznosabb javaslatot megfogalmazni, mint hogy:

·       Hosszabbítsa meg a kormány e tervezettel kapcsolatos véleménynyilvánítás időtartamát. (De legalább napolja el, hogy pl. a Város és faluvédők Szövetsége (Hungaria Nostra) július 28-i konferenciája – mint az egyik legnagyobb hazai ernyőszervezet – megtárgyalhassa azt.)

·       Készüljön átfogó hatástanulmány azokról a problémákról, melyeket a kormány is és a nonprofit szektor is orvosolandónak tart. (Jelenleg ugyanis az FCKT egyrészt nem lát olyan civil krízis-helyzetet, mely a tervezetben
megfogalmazott változásokat indokolná, másrészt a javasolt megoldásoknál akár mi is számtalan jobb megoldást tudnánk javasolni.)

·       Kerüljön tényleges társadalmi vitára a hatástanulmány és az arra épülő koncepció,

·       s csak ezt követően fogalmazódjanak meg a normaszöveg-változatok,

·       melyeket ismét bocsásson a kormány tényleges társadalmi vitára, hogy a civil szférával kapcsolatos megegyezés a lehető legszélesebb értelemben létrejöhessen.

 

A fentiekből egyértelmű, hogy a tervezet aprólékos elemzésére most nem tudunk sort keríteni, s csupán a fenti véleményünket alátámasztó néhány fontos szempontot emelünk ki.   

·         Sajátos retorziónak tűnik, és költségkihatásait tekintve igen drága formájának tartjuk a civil szervezetek 105.§ (1) szerinti   újra­re­giszt­rá­lásának kötelezettségét, hisz ezzel a megoldással sem lehet maradéktalanul kizárni a támogatási visszaéléseket. Téves ugyanis az a – kormányzati nyilatkozatokban fellelhető – vélekedés, hogy a ténylegesen nem működő fantom szervezetek lennének a nonprofit szektor ördögei. Ezzel szemben könnyen belátható, hogy a jelenlegi tervezet eredményeként jól működő civil szervezetek százas vagy ezres nagyságrendben fogják elveszíteni közhasznúsági fokozataikat. Főként azok az apró „alvó” szervezetek, amelyek egy-egy akcióra felélednek, és ekkor valóban társadalmilag hasznos tevékenységet végeznek. Folyamatos tevékenységet csak stabil támogatás mellett lehet végezni, s az „alvó” szervezetek épp a hazai támogatási rendszer hiányosságainak lakmuszpapírjai!

·         A 105.§ (1) szerinti jogutód nélkül tömeges kényszermegszüntetés a jogalkotót állítja meglehetősen rossz fénybe, hisz azt a célt, hogy csak ténylegesen működő civil szervezet kaphasson költségvetési támogatást a jelenlegi bírósági/közjegyzői/adóhatósági iratbekérések gyakorlata megfelelően tudja kezelni. A visszaélések nem a kényszer-megszüntetésekkel kezelhetők, hanem egy racionális monitoring rendszer kialakításával.

·         Hasonló a helyzet a legfeljebb még két évig érvényben tartható közszolgáltatási szerződések ügyében is. [Lásd: 105.§ (1) és (6) bek.] A jogalkotó ebben az esetben is csoportosan és egységesen bünteti azokat a civil szervezeteket, amelyek közszolgáltatást végeztek az előző választási ciklusban – függetlenül attól, hogy milyen mértékben dolgoztak jól vagy rosszul, s hogy milyen mértékben végeztek társadalmilag kétség kívül hasznos tevékenységet. Az újra-regisztráció a kormányzat felől a szolgáltató civil szervezetek felé megnyilvánuló totális bizalmatlanság jele. Igen kedvezőtlen hatása lehet, hiszen e megoldásokkal a kormányzat a civil szervezetek iránti közbizalmat rombolja, miközben épp erősíteni szeretné.  

·         A tervezet nem veszi figyelembe a szolgáltatások igénybevevőinek érdekeit sem, ugyanis a közhasznú szolgáltatásokat azért végzik a non-profit szolgáltatók, mert az állam egymaga nem képes erre. Nagy a veszélye annak, hogy kevesebb civil szervezet kevesebb szolgáltatást, kevesebb embernek fog nyújtani. Komolyan aggódunk amiatt, hogy a civil kontroll csökkenése és egyes civil szervezetek pozitív diszkriminálása által erősödhet a mindenkori kormány politikai befolyása a non-profit szektorban.

·         Az 57.§ -ban meghatározott közhasznúsági feltételek tételesen ellentmondanak a 2004-ben, a világ vezető non-profit szakemberei által megfogalmazott „Nairobi Nyilatkozat” ajánlásainak[5]. A jelen törvénytervezet továbbra is adminisztratív szempontok, és nem a ténylegesen megvalósuló tevékenység alapján szabályozza a közhasznúságot. A tervezett dimenziók mentén haladó újra-közhasznúsítás adminisztratív akadályain várhatóan sok, nem közhasznú szervezet tudna átlépni, miközben a jelen tervezet sok ténylegesen közhasznú tevékenységet folytató szervezettől vonná meg a közhasznú státust.

Magyarul: új közhasznúsági feltételeket kellene megfogalmazni, a tervezetben szereplők helyett. Olyan nem-gazdasági dimenziókat is figyelembe kellene venni, amelyek a kistelepülések apró civil szervezeteinek és hatalmas ernyőszervezeteknek egyaránt kedvező, mint például a helyi/közösségi szükségletekre való tényleges reagálás, a végzett tevékenység jellege, célcsoportja, társadalmi hatása, a célcsoport képviselőinek véleménye, stb.

·         A köztartozás-mentesség mint feltétel beemelése [61.§ (1) bek.] is arról tanúskodik, hogy a tervezet leegyszerűsítetten értékeli a jelenséget, mivel
elképzelni se tudja, hogy a köztartozás átmenetileg is fennállhat, mely helyzet azonban lehetetlenné tenné a közhasznú státus megadását.

·         A korlátozások helyett fontosabbnak tartanánk például az említett Nairobi Nyilatkozatnak a civil társulásra is alkalmazandó megállapítását, miszerint: „A civil társadalom szervezeteinek valamennyi típusa jogosult kell legyen adókedvezményre, habár e kedvezmények formája és mértéke az adott szervezet típusától függően változhat.”

·         A tervezet nem szabályozza a civil részvétel, érdekképviselet lehetséges fórumait és garanciáit. Ez a helyzet felveti annak a veszélyét, hogy a kormányzat valójában nem tudja a civil szakértelmet és a nonprofit szektor többleterőforrásait a kormányzati munkába – adott esetben közös célok megvalósítása érdekében – becsatornázni. Ennek rögzítése nélkül pedig aligha lesz megvalósítható a valódi (ön)kormányzati-civil partnerség. A civil kontroll hiánya és az együttműködési fórumok szabályozatlansága tág teret nyithat a(z ön)­kor­mány­zati egyoldalú megoldások (sőt: visszaélések) számára, a támogatói, pályázatkezelői oldalon.

·         Fontos garanciának tekintenénk, ha a törvény elismerné és támogatná a non-profit szektor függetlenségét, beleértve törvényes jogát arra, hogy kampányokat folytasson, hogy megjegyzéseket fűzzön a Kormány politikájához, és hogy megkérdőjelezze annak politikáját, tekintet nélkül minden létező anyagi kapcsolatra, valamint hogy meghatározza és intézze saját ügyeit.

·         A civil függetlenség komoly garanciája lehetne annak elismerése, hogy a partnerség során a kormány álláspontjával ellentétes véleményeket megfogalmazó szervezeteket a továbbiakban semmilyen formában nem éri emiatt szankció, támogatásmegvonás vagy -elmaradás az állami/kormányzati oldal részéről. Amennyiben mégis felmerül a gyanú a politikai erőfölény nem kívánt alkalmazására, akkor az érintett civil szervezet közvetlenül fordulhasson EU szintű egyeztető (mediációs) testülethez.

·         Az általunk támogatható civil törvénynek tartalmaznia kellene a partnerségre vonatkozóan minimális követelményeket, beleértve az információhoz való hozzáférést, a partnerek szerepének pontosabb meghatározását és a bevonásukkal járó ráfordítások kompenzálásának eljárásrendjét. A partnerségnek ki kell terjednie a kormányzati politikához kapcsolódó nemzeti és regionális stratégiák és programok előkészítésére, programozására, végrehajtására, monitoringjára és értékelésére.

 

Non-profit munkahelyteremtés

 

Végül arra is szeretnénk reagálni, hogy a személyi jövedelemadókból nominált 1% csökkentése is egyértelműen civil szektor elleni kormányzati lépés volt. Köztudott, hogy az adó 1%-ok 7 milliárdja csak alamizsna ahhoz az értékhez képest, amit a szektor előállít. Miközben a kormány a multinacionális befektetőknek akár tíz millió forintnyi támogatást is ad egy-egy új munkahely létesítéséért, addig egy civil szervezet 1-2 millióból meg tudja tenni ugyanezt, hiszen az is köztudott, hogy a legolcsóbban a non-profit szektorban lehet új munkahelyeket teremteni. Mindemellett a non-profit szektor olyan embereket is munkába tud helyezni, akik foglalkoztatásáról az üzleti szektor hallani se akar. Nagy kár, hogy ezek az ismeretek semmilyen formáéban sem jelennek meg a tervezetben

Mindezek ellenére szeretnénk, ha a kormány az együttműködés és a valódi partneri kapcsolatok útját járná, és teret engedne jelen törvény-tervezet érdemibb megvitatásának. Örülnénk annak, ha újra társadalmi vitára bocsátaná a tervezetet, hogy az Új Magyarország továbbra is büszke lehessen a non-profit szektorának szereplőire, minden civil szervezetre, és minden civil állampolgárára.

 

Tisztelettel:

 

Budapest, 2011. július 3.

 

Gosztonyi Géza

   FCKT elnök