CIVILPÁLYÁS LETÁMADÁS
Társadalompolitikai és nonprofitjogi vélemény a „2011. évi ….. törvény az egyesülési jogról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról” című, 2011. június 22. napján a KIM honlapján közzétett tervezethez
A FIDESZ-KDNP vezérelte állam a demokratikus jogállami intézményrendszer egészpályás letámadásán belül most jutott el a „civil szektor letámadásáig”: a szektorra irányuló hatékony állami-politikai irányítás megteremtéséig. A Civil Törvény tervezetének lényegesebb elemei mind ebbe az irányba mutatnak:
– a közhasznú minősítésnek – a működési, nyilvánossági és átláthatósági követelményeken túl – „támogatottsághoz” és „megfelelő erőforráshoz” rendelése; amely feltételek nagy száma a jelenlegi 50 %-os közhasznúsági civil szervezeti arányt várhatóan 10 % alá fogja csökkenteni. Márpedig költségvetési forrású állami és önkormányzati támogatást a szigorodó államháztartási jogi környezetből következően szinte csak közhasznú szervezet kaphat, s a közszolgáltatási szertződéshez is ez a minősítés kell…
– az újraregisztrációs kötelezettség státuszjogi következményekkel terhelt elrendelése;
– az NCA civil többségű döntéshozatali rendszerének megszüntetése;
– a miniszteri direkt támogatási keret intézményének visszahozatala pályázati rendszereken kívül;
– a civil szervezetek állami ellenőrzésének és a megszüntetési folyamatokba történő beavatkozásnak erősebb, közvetlenül vezérelhető módjait vezetik be;
– a civil támogatások körében a diszkrecionális állami jogok (kizárólagos mérlegelés joga) erősítése;
– az egyesülési jog gyakorlásának korlátozása a cselekvőképességi feltételhez rendeléssel, amely egyrészt kizárja a gyermekkorosztályt ezen közéleti körből; másrészt pedig állami egyedi aktushoz rendeli a fogyatékos személyeket az egyesülési joggal összefüggő korlátozással.
Sajnos a fentiek szinte annulálják a Civil Törvény néhány progresszív kezdeményezését, amelyek az állami túlhatalom kiépítésének keretében el is vesztik jelentőségüket, s talán éppen ellenkező előjelű tartalmakat nyernek, mint egy autonóm szektor esetében ez történ(het)ne:
– egységes, közhiteles civil adatbázis létrehozása;
– civil társulás (társaság), mint új szervezeti forma bevezetése;
– a közhasznúság egyfokozatúvá tétele;
– a gazdálkodó tevékenység definíciós kísérlete a vállalkozási tevékenységtől elhatárolandó;– a végelszámolás, csőd- és felszámolási eljárások civil szervezetekre adaptálása;
– a civil szervezetek törvényességi felügyeletének korszerűsítése a felügyelőbiztos intézményesítésével;
– a civil szervezeti formákra vonatkozó kódex-szerű szabályozásra törekvés, amely persze eleve csak korlátozott eredményű lehet az új Polgári Törv
énykönyv – befolyásolhatatlan másik szakmai műhely által történő – alapítványi szabályozási reformja miatt. Több kérdésben ugyanakkor hiányérzetet is keltett a civil törvény tervezete; ezek olyan problémák, amelyekről a civil nonprofitjogi szakirodalom (lásd az 57.§ – 60.§-hoz fűzött konkrét észrevételeknél) már régóta és hangsúlyosan változtatásokat igényelt a most szó szerint átvett régi szabályozásokon:– a közhasznúság nyilvánossági és működési feltételei körében;
– új alapítványi formák nevesítése és speciális jogi szabályokkal támogatása;– a számviteli, könyvvezetési és adminisztációs szempontból „egyszerű” civil szervezet (egyszerű egyesület, kisalapítvány) intézményesítése;
– a közfeladat-ellátásban civil részvételhez szükséges állami és önkormányzati eljárási kötelezettségek meghatározása (pályáztatás, versenyeztetés, diszkriminációmentes és szektorsemleges együttműködések garanciái, önkéntes tevékenység értékének és eredményének objektívizálása, stb.)
– a civil részvétel EU-s elvének megfelelő egyeztetési, konzultációs, vélemény-nyilvánítási és döntéshozatalban történő civil részvételi formák illetve eljárások kötelező alkalmazása;– helyi önkormányzati civil alapok, civil referensek, kerekasztalok, tanácsok létesítésének és működésének támogatása.
Néhány fajsúlyos probléma részletesen a civil törvény tervezetében: 2. §-hoz:
- „Civil társulás” fogalmához:
Véleményem szerint a „civil társaság” megnevezés harmonikusabban illene a magyar jogrendszerbe, tekintettel arra, hogy közeli hasonlóság állna elő a „polgári jogi társaság” (Ptk.), valamint a „közkereseti társaság” és „betéti társaság” (Gt.) fogalmaival, amelyeknek mind az a lényege, hogy magánszemélyek (természetes személyek) hozzák létre, s hogy a „társaság” maga viszont nem rendelkezik jogi személyiséggel. (Kivéve a korlátolt felelősségű társaságot, amely igen.)
Ezzel szemben a „civil társulás” megnevezés azért zavaró és a jogrendszer egészébe nem illő, mert minden hasonló fogalomkörben nem magánszemélyek, hanem jogi személyek (szervezetek, intézmények, cégek, államok) társulásait látjuk jogi személyiséggel rendelkező szervezeti keretben: önkormányzati társulás, kistérségi társulás, igazgatási társulások, ügyvédi irodák társulása, hivatásos iparjogvédelmi képviselői társulás, stb.
- Cél szerinti jutttatás fogalmához:
Cél szerinti jutttatásnak kell(ene) minősíteni a nem közhasznú szervezetek létesítő okiratnak megfelelő pénzbeli vagy nem pénzbeli szolgáltatást. Különben csak a közhasznú szervezetnek lenne cél szerinti juttatása, ami adójogi szempontból például nonszensz.
- Nem pénzbeli szolgáltatás fogalmához: Célszerű lenne a szolgáltatás nyújtását is csak a „térítésmentes” esetben támogatásnak minősíteni; szövegszerűen tehűát: „…., illetve szolgáltatás térítésmentes biztosítása”.
6. §-hoz: A civil társulás (remélhetőleg a végleges szövegben: civil társaság) is szükségszerűen fog gazdálkodni. Csak önálló jogi szemnélyiség nélkül. De éppen úgy, mint a nem jogi személy többi jogalany a magánjogban (pjt., kkt, társasház, diákönkormányzat, egyesület alapszervezete, alapítványi intézet, stb.) a Fogalommeghatározások között f.) pontjában kiválóan meghatározott „gazdálkodó tevékenységet” folytatni fogja! Hiszen vesznek, bérelnek, megrendelnek és felhasználnak – mégha nevükben a képviselő jár is el. De a gazdasági forgalomban részt szükségszerűen vesznek – például már akkor, amikor vasúti vonatjegyet vesznek csoportos kedvezménnyel; vagy enni adnak a rendezvényeik résztvevőinek, esetléeg költségtérítést fizetnek a rendezvényük bevételéből, egyáltalán bevételes tevékenységet folytatnak akár csak önköltségi szinten is, stb.
Ugyane
zen okból a „magánjogi jogalanyisága nincsen” mondatrész is törlendő, hiszen onnantól, hogy a civil törvény meghatározza a civil társaságot – már van magánjogi jogalanyisága! Csak jogi személyisége nincsen, ami mást jelent.
11. §-hoz: A ma hatályos Etv.-hez képest az egyesület ügyintéző és képviseleti szervének tagságához szükséges feltételek közé bekerült a cselekvőképesség! Ez nagyon is aggályos a gyermek- és diákszervezetek, érdekképviseleti célú szervezetek szempontjából – de általában is , az egyesülési jog gyakorlása Állam általi korlátozhatóságának minimumon tartása szempotnjából is. A vezetőségi (elnökségi) tagságra választottság a szervezet belső demokratizmusának biztosítéka. A vezetőségi tag jognyilatkozatot nem tesz a döntéshozatal előkészítésében és szavazati jogának gyakorlásában. Jognyilatkozatokat csak a képviselő tesz, tehát a Ptk. cselekvőképességi szabályai csak a képviselővel kapcsolatban veendők figyelembe. Mint ahogyan ezt a mai bírósági gyakorlat is így mutatja. Ha ezt kívánja a Tervezet törvényi szabályozásba foglalni, akkor a civil szervezet képviselői tisztségéhez írja elő feltételként a cselekvőképességet, s ne a szervezet vezetőségébe, elnökségébe választhatósághoz. (Gyermekjogi szempontból és a Fogyatékos Személyk Jogairól Egyezmény szempontjából is óriási visszalépés lenne a jelenlegi joggyakorlathoz képest a 18 éve alattiak, valamint a cselekvőképességet korlátozó gondnokság alá helyezettek kizárása az egyesülési jog választhatósági vonatkozásából.)
13. §-hoz: A (3) bekezdés kizárja a vezetőség (elnökség) nélkül működő, ú.n. egyszerű egyesület létrehozásának lehetőségét. Ezen túl törvénysértő lesz az olyan egyesület működése, amelyben a közgyűlés (taggyűlés) választ egy elnököt ügyintéző és képviselő szervnek.
Véleményem szerint változatlanul – a mai törvénynek és gyakorlatnak megfelelően – az egy személyes ügyintéző és képviseleti szerv létrehozását nem kellene kizárni.
(És nem kellene kötelező nevet adni hozzá: elnökség. Miért ne lehetne az alapszabályban az ügyintéző szerv neve „vezetőség”, „tanács”, „fórum”, „vezetői gyűlés”, „bizottság”, stb.?)
49. § – 52. §-hoz: Itt lenne a szabályozási alkalom a kizárólag adományszerzésre, támogatásszervezésre szakosodott civil szervezeteknek leplezett vállalkozások jogi szabályozására. Ki kellene mondani, hogy a közcélú intézmények és közhasznú tevékenységek céljára szervezett kizárólagos adománygyűjtési tevékenység nem közhasznú tevékenység.
57. § – 60. §-hoz: Tévesnek, károsnak, önkényesnek és nonprofitjogi szempontból diszkriminatívnak tartom a közhasznú minősítés „erőforrások és támogatottság” mutatóihoz rendelését. Elfogadhatatlan, hogy csak a „nagyobb” civil szervezetek lehetnek közhasznúak; s az sem illik bele a nonprofitjogi szabályozás alapelveibe, amely a mérleg „eredményéhez” köti a közhasznú minősítés lehetőségét. Mintha a forprofitságra alkalmasság kritériumát kellene teljesíteni….
Ugyanebbe a diszkriminációs sorba illik az összes közhasznúsági feltétel a Tervezetben, az SZJA 1 %-tól kezdődően, a tisztségviselők javadalmazásának összegein át, a központi költésgvetési támogatások arányáig. Ezek mind-mind olyan szempontok, amelyeknek éppen hogy semmi közük mechanikusan és közvetlenül a szervezet tevékenységének és működésének közhasznúságához!
Viszont itt lett volna a törvénykezési alkalom a nonprofitjogi irodalom által már a korábbi években is jelzett közhasznúsági jogi reform egyes elemeinek felülvizsgálatára. Ehelyett a 62. §-ban a Tervezet mechanikusan átveszi és megismétli a pontosításra, módosításra, korrekcióra szoruló nyilvánossági és működési közhasznúsági követelményeket a jelenleg hatályos törvényből.
(A konkrét javaslatokat lásd az ÖKOTÁRS, ICNL, NOSZA EGYESÜLET, NIOK, CIVITALIS EGYESÜLET, NONPROFIT KUTATÓCSOPORT, és a JOGISMERET ALAPÍTVÁNY kiadványaiban.)
83. § – 101. § – hoz:
- Az NCA átnevezése formális és felesleges (csak azért, hogy a Kormány deklaráltan szakítson két ciklussal korábbi elődjének akkor még ellenzékből is támogatott kezdeményezésével…). Érthetetlen, hogy miért nem maradhat a pontos NCA megnevezés – még ha alap lesz belőle, akkor is?
- A NEA döntéshozói struktúrájában a Tervezet a Kormány politikai dominanciáját teremti meg. Feladja a civil többségű választottsági legitimációt, s helyébe egy látszat-harmadokra osztott tripartid testületi rendszert állít. (1/3 civil delegált, 1/3 Kormány által a stratégiai partnerei köréből felkért személy, 1/3 Országgyűlési Bizottság által delegált személy a Tanács esetében; s ugyanez a Kollégiumoknál azzal az eltéréssel, hogy az országgyűlési Bizottság delegáltjai helyébe a Miniszter által kiválasztott stratégiai partner civilek kerülnek.) Az történik valójában, hogy az NCA 90 %-os választott civil többsége helyébe a NEA 30 %-os választott civil kisebbség lépett a döntéshozó testületekben. Az állam, a kormányzat bevonult és elfoglalta az NCA-t is, s ezzel társadalompolitikai értelemben progresszív lényegétől fosztotta meg.
- A 84. § (4) bekezdése a NEA-ban is bevezeti a törvény általi diszkriminációt a kis vagy nagy szervezetek vonatkozásában: az 5 MFt éves bevétel alatti közhasznú szervezetek lesznek jogosultak csak a m
űködési vissza nem térítendő támogatásra! Ez téveszme, ráadásul a Tanács hatásköre lenne az Alap forrásainak felhasználásáról történő belső döntés. - Szintén a Tanács hatáskörét vonja el a Tervezet a 84. § (1) bekezdés a.) pontjában, amellyel a szervezetek saját adománygyűjtő potenciálját jutalmazza normatív NEA-támogatással! (S ha jól értjük a szövegből ezen „adomány-jutalmazás” csak az SZJA 1%-ra vonatkozik.)
- Véleményem szerint megint csak a Tanács hatáskörébe tartozna a visszatérítendő támogatások céljainak, arányának meghatározása, a Tervezet azonban e nagyon is konkrét belső kérdésben is konkrétan kíván határokat szabni a 84. § (3) bekezdésében.
- Régmúlt idők avitt „miniszteri keretét” hozza vissza a Tervezet 84. § (8) bekezdése a NEA-ba. Protekcionizmus, átláthatatlanság, politikai és kormányzati befolyás a civil támogatási rendszerben.
- Újfent a Tanács hatáskörében rendelkezik a NEA forrásainak felosztásáról a Tervezet a határon túliak támogatási kerete és az egységes elvek alapján meghatározott támogatási döntések ügyében.
- Érdekes módon a NEA-ból civil szervezetek konzorciumainak általában nem lehet támogatást nyújtani – a miniszter egyedi döntése alapján azonban igen! Protekcionizmus, átláthatatlanság, politikai befolyásolás.
- A 87. § (2) bekezdésének értelmében a közhasznú civil szervezetek nem jogosultak működési költségtámogatásra. Ez indokolatlan, visszás, diszfunkcionális rendelkezés – elfogadhatatlan.
- A Tanács Elnökének a ma hatályos szabályok szerint a Miniszter a Tanács által javasolt személyt nevezte ki. Ugyanígy a Kollégiumok Elnökeit is. A Tervezet ezt a javaslattételi jogot elvonta – kizárólagosan a Miniszter dönt az Elnök személyéről. Ezzel az NCA, NEA autonómiájának morzsáját is eltünteti a Tervezet a rendszerből.
Az Áht. 100/J. § (3) bekezdését módosító 108. §-hoz: Az első mondat arról rendelkezik, hogy ha a civil szervezet közhasznú, akkor pályázat nélkül is kaphat támogatást. Nem közhasznú civil szervezet viszont csak pályázattal. Véleményem szerint ez ismét diszkriminatív feltétel, s olyan követelményt állít a nem-közhasznúak elé, amelyet a civilek nem tudnak befolyásolni, s csak a mutyi, átláthatatlan protekcionizmus melegágya lehet. (Nem véletlen, hogy a jelenleg hatályos szabály az „és” feltétel-kapcsolatot használja, s nem a Tervezet vagylagosságát….)
2. sz. Melléklethez (Alapszabály minta):
Nem jó ötlet a minta-alapszabály törvénybe foglalása. Ennek ugyanis csak abban az esetben van értelme, ha a mintához nem lehet nyúlni (sem elvenni belüle, sem hozzátenni), így a nyilvántartásba vételt végző Bíróságnak az alapszabállyal kapcsolatosan semmiféle vizsgálatot nem kellene végeznie. (Mint a cégeknél.)
Több olyan kérdés van azonban az egyesületi alapszabály műfajában, amely a szervezet közgyűlésének, a tagoknak a választásán, autonómiáján múlik (vezető testületük megnevezése, száma, szintjei; tisztségviselőik neve és számuk; döntéshozatali mechanizmusaik; választási szabályaik; bankszámláról rendelkezés jogousltjai, stb.), s ezek a kérdések mind-mind eltérést kell jelentsenek a mintától. Márpedig akkor már nem a minta-alapszabály szerinti eljárás működik, hanem az általános. Tehát, szinte minden ügyben egyénisesíteni kell az alapszabályt – ez a civil szervezetek egyik ontológiai sajátossága, hogy ugyanis sokfélék, márcsak a tagság legalább kétjegyű lélekszáma miatt is.
3. sz. Melléklethez (Alapító okirat minta)
Ugyanazon indokok miatt, mint az egyesületnél, az alapítványi iratmintát sem tartom jó ötletnek, bevezetését nem támogatom, mert csak formalizálásra ösztönöz sok-sok olyan kérdésben, amelyben az alapítónak egyedi érdemi döntéseket kell(ene) hoznia. Ehelyett formálisan majd a könnyebb bejegyezhetőség érdekében elfogadnak egy olyan alapító okiratot, amely csak adataiban fog megfelelni az alapítvány tényleges működésének – a folyamatokban, tevékenységekben, szervezetben viszont a belső jogi normák veszik majd át az alapító okirat szabályozási szerepét. (Szmsz-ek, ügyrendek, szabályzatok.) Csakhogy ezeket már nem látja a Bíróság és a nyilvánosság sem. Csak a formális, semmitmondó alapító okiratot.
Budapest, 2011. július 11.
/Dr. Bíró Endre/